丛明函 张昊
摘 要：当前，我国正处于社会转型的关键时期，法治文化作为国家的软实力，在行政执法方面仍存在诸多问题。行政执法全过程记录制度作为一项新制度，有利于规范行政执法人员的行为，维护广大群众的利益。结合相关文献和案例分析，从行政执法全过程记录的概念出发，分析该制度的研究现状及意义，总结实际应用过程中该制度的成效，梳理所存在的问题，如我国没有与该制度有关的统一立法、记录主体认知欠缺等，并尝试提出一些可行性建议，以完善行政执法全过程记录制度，加快我国法治建设的步伐。
关键词：行政执法；
执法效率；
行政相对人
中图分类号：D920.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）10-0151-03
一、行政执法全过程记录制度的理论基础及研究概况
（一）行政执法全过程记录制度的内涵
行政执法全过程记录制度是一个复合概念，由“行政执法”和“全过程记录”组成，但对两者在概念上都没有明确的界定，学者们往往从不同的角度出发认知，所以需要一一理解。
行政执法作为法律术语，在我国使用非常广泛，但在理解过程中，各位学者有着不同的看法。事实上存在差异的原因在于广义与狭义的行政行为的争辩[1]。技广义看法的学者将行政执法行为等同于行政行为，而在具体的实践过程中，某些行政行为如行政执法及行政审批并不属于行政执法行为。持狭义看法的学者认为，行政执法是行政机关按照规定对特定的行政对象人采取具体的行政行为，包括申请和使用职权的行政行为。行政执法更像是一种执法活动，明确其含义，就可以明确行政执法全过程记录的研究范围。
全过程即包括事前、事中、事后过程，全过程记录顾名思义即采用文字或者图像的方法记录事件进行的程序，对执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理全部过程进行记录，并归档保存，对全过程留痕，做到可提取查阅，了解事件经过。
综上，行政执法全过程记录是指在行政处罚、行政强制等行政执法过程中，通过文字、图像、声音，对执法全过程的记录活动[2]。
（二）研究现状
1.国内研究现状
行政执法全过程记录制度由我国首先提出创立，在长期摸索过程中不断优化更新。但行政执法全过程记录制度是我国比较新的研究领域及概念。沈福俊教授以规范行政行为、保护人民基本利益为出发点，对依法行政原理、行政证据的特殊性、行政自制理论、行政协助理论以及技术理性等5个方面进行了论证，并对全过程记录制度内容进行归纳总结，将适用范围、主体和手段纳入该制度，以方便后续研究完善全过程记录制度。除此之外，还对行政执法全过程记录制度所存在的问题提出完善建议。该项研究成果为解决行政执法全过程记录制度存在问题提供了理论指引[3]。其他学者通过对比研究法、国外参照法对行政执法全过程记录制度进行研究，相继提出了一些完善建议，具有一定的指导意义。
2.国外研究现状
在国外的研究领域中并未涉及行政执法全过程记录制度，但在执法机关执法过程中，会利用执法记录仪进行执法记录。该设备已被英美等国家推广使用。德国毛雷尔教授对规范行政行为的研究中一直强调信息化建设、保障行政权的灵活性，而执法记录仪的应用与数字信息化密切相关，所以可以根据国外“信息化行政”进行研究。
在美国旧金山，交警在执法过程中必须要使用执法记录仪，在执法过程中要全程开启，以备份记录、规范行政人员的行为。根据国外的经验，实时的录音录像不仅可以保护大众权益，还能避免执法人员执法后受到投诉而无法澄清事实。
（三）研究意义
当前，我国经济社会发展处于转型升级的关键时期，依旧存在影响社会稳定的潜在因素。由于没有完整、可信、客觀的影像记录，执法人员和公众常常各抒己见，以至无法辨别真伪，导致有法不依、执法不严、违法不究等问题大量存在。这些问题的存在不仅由于行政人员不规范执法，另外与制度本身不规范，存在着诸多问题也有关联。据了解，行政执法全过程记录制度的实施给行政人员增添了更多的工作量和压力，所以搞清楚该制度可以解决什么问题，具有怎样的研究意义至关重要。行政执法全过程记录制度是“三项制度”中重要的一环，对规范执政执法行为、减少争议发生、促进纠纷解决、维护执法人员和人民群众的权益起着举足轻重的作用。
1.保护公民的合法权益
行政执法全过程记录制度从广大人民的基本利益出发，涉及范围广泛，几乎涵盖生活的各个方面。通过文字、音频、图片、影像等形式将执法全过程记录储存起来，依照法律规定公开或不公开，行政相对人可以查询网站公开的相关案例，保障了公民的监督权，让每一个公民感受到法律的公平与公正，也提升公民的法治修养，增加对执政团体的信任度，并保障了公民的知情权。
2.固定证据保护行政人员的权益
2016年河北省邢台市行政相对人暴力抗拒执法，造成了严重的伤亡后逃离。由于群众对真相不够了解，社会舆论直接指向当时的城管行政人员，质疑其执法行为不规范[4]。但由于执法人员使用音像设备完整地记录了当时发生的情况，客观地还原了真相，避免了事件的发酵，证明了自身的清白，减少了不必要的麻烦，并快速地将嫌疑人逮捕，大大提高了执法效率。
3.建设良好的执法环境
随着互联网的发展，在倒逼行政执法规范化的同时，行政执法部门也面临着巨大的挑战。恶意分子通过截取部分信息陷害执法人员，控制舆论导向，扰乱社会秩序，行政执法全过程记录可以客观地还原真相，提供清晰的事实真相，使政府更加从容面对，避免了在诉讼中大家各抒己见、无法辨别真相，维护了社会的和谐，营造了良好的执法环境。
二、行政执法全过程记录制度在实际运用中取得的成效和存在的不足
（一）行政执法全过程记录制度取得的成效
在行政执法全过程记录制度实施之前，行政人员认为注重程序会大大降低执法效率，所以执法程序未得到重视。但相反，在实践过程中，采用文字、影像等方式对全过程进行记录，大大提高了行政执法的效率，规范了行政执法程序，促进了法治文明建设的进程。通过对济南市2020年、2021年的案卷评查与滨海海关执法的规范性进行分析，得出执法程序的正当性与执法结果的公正性密切相关。记录以重点为主，对形式与内容进行研究，明显发现案卷质量有所提升，加快了办案查看速度。
行政执法主体是行政执法中不可缺少的角色，所以行政执法主体能力的高低可作为行政机关执法水平判断的标准之一。行政执法全过程制度的实行大大提高了行政主体对执法程序的规范性和必要性的认识，在执行国家法律赋予的权力时，更加注重自己的执法行为，严格要求自己，从而推动我国法治的纵横向发展。
（二）行政执法全过程记录制度存在的不足
1.无统一的规范制度
目前，我国尚未有统一的规范制度，在具体实施过程中，各地政府只能通过国家出台的《指导意见》同地方实际情况相结合制定可行性文件。虽然这些文件能及时地、有针对性地解决相关问题，但由于未形成统一的标准，仍会引发诸多问题。所以，制定相关细则，做到有法可依，才能促进行政执法全过程的规范执行。
2.记录主体认知存在偏差
执法记录本身是对行政主体的保护，但有些行政主体对制度了解不充分，将它视为“紧箍咒”，不想使用；
有些行政主体则认为执法记录太烦琐，增加额外工作量，会大大降低工作效率，延缓执法进程，在关键时刻放弃记录；
有些虽自认为经验丰富，但缺乏证据保存意识。以上种种想法都不利于执法的顺利进行，降低行政主体的积极性，导致行政执法程序更加缓慢。
部分行政主体在使用记录设备时，操作不当，造成画面模糊、声音缺失等问题，不能获得有效信息，现场采证不足。更有一些行政主体在执法过程中行为不当，因害怕被监管部门倒查，利用网络合成虚假的数据。
3.记录设备配置不高和记录方式不规范
记录设备是行政人员执法过程中必不可少的工具，是监督工作人员行为规范的重要工具。记录仪分手持型和肩挂型。手持型比较稳定，拍摄条件比较自由，但需要人手进行专门的拍摄，可能会造成人力资源的浪费。肩挂型便于携带，但拍摄视野比较低，且不稳定。在使用过程中，电池的容量及续航能力也面临着极大的挑战，如果电池容量小、续航能力不足，将会中断记录，影响执法进程。此外，记录仪平时也缺少维修和保管，造成使用时出现故障。
记录方式分为文字记录和音像记录。自行政执法全过程记录制度实施以来，并未明确统一规定文书格式，都是各地采取自制的格式。据了解，文字记录主要出现的问题是记录内容不详细、事实不清楚、记录格式未规范等。而音像记录事前可能未履行告知义务，采用非法偷拍偷录等行为取证，未对行政相对人的权益进行保护。另外，在音像采取过程中，可能只拍摄了部分内容，并未对执法全过程进行拍摄，或记录仪的使用过程突然失灵，导致关键性证据流失，这些都是要重点解决的问题。
三、完善行政执法全过程记录制度的建议
（一）完善规范制度
立法与执法共同推进我国法治文明建设的发展，立法是执法的前提和依据，执法是立法的实施动力。为提高执法力度，我国实施了行政执法全过程记录制度，但并未完善相关的立法作为保护。我国各地在行政执法全过程记录制度实施过程中，纷纷出台了规范性文件，但各有不同，应先将其分层次逐一规范，再对行政执法全过程记录内容进行立法规定。在统一的立法规定制定后，各地方政府也要根据当地实际情况进行完善，以适应不同的行政部门执法全过程记录。同时，在立法过程中，应对全过程记录制度进行细分，比如找出在执法记录过程中容易忽视的问题、音像质量问题等，通过对内容的不断细分，提高执法全过程记录在行政执法中的作用。
（二）提高记录主体的能力
首先，对执法人员的错误思想进行纠正。可以对经典案例进行分析，使执法人员明白执法全过程记录的重要性，尤其是产生矛盾纠纷时，音像记录可作为证据使用，还可对行政相对人有威慑作用，防止其无理取闹。树立正确的认识，使执政人员积极地进行全过程记录。
其次，加大对执法人员的培训力度，提升专业素养。可结合网络小课堂，利用闲余时间学习执法全过程记录的工作重点、注意事项、工作流程以及专业设备的使用。行政机关可建立追责制度，如有行政执法人员在执法过程中不进行全过程记录，或缺少必要的音像、文字资料，应追加行政执法人员的责任追究，使用倒逼机制促进该制度的发展。
（三）提升记录设备水平及改善记录方式
提升记录设备水平需加大资金投入，对现有执法记录仪进行更新改善。对背挂式设备可优化制作设备的材料，减轻设备的重量，增加設备的稳定性，优化执法人员的使用感。对于手持式设备，可安排固定的专业的人员进行记录，以保证记录的效果。在平时使用过程中对记录仪进行规律的检查、及时的维修，执法前检查电量防止突然关机。
对于文字记录方式，记录统一的文书格式，各地方政府再结合实际情况进行完善。记录内容也要遵循全面、可回溯的原则，对基本信息如：时间、地点、行政相对人和行政主体的基本信息等应完整记录方便归档放置。另外，由于科技的发展，可将电子文书与手写纸质版文书结合以方便回溯，但在记录时要规范文书格式[5]。
对于音像记录不全面问题，可通过对执法人员和执法设备两方面来改善。执法全过程记录都离不开行政人员的参与，所以必须提高行政人员的记录意识，使其主动地积极地记录，在慢慢摸索过程中记录下执法过程的重点，减少由于主观因素引起的音像记录不全面问题。另一方面，执法设备因为自身故障或天气造成影像不全面时，应及时换用备用设备，或采用多机位录像，并附上文字说明，以保证执法全过程被记录下来，规范执政行为。
四、结束语
我国正在建设法治文明，其中行政执法全过程记录制度的实施对规范行政部门行为，推动法治建设具有重大意义。行政执法全过程记录制度作为我国全新的制度，也是对基层执行和应变能力的考验。行政执法全过程记录实施所取得的成效是有目共睹的，但对于存在的诸多问题，比如无统一的立法、执行主体存在的认知错误、文字记录方式未统一规范文书格式等等，如果不及时解决，将对该制度的实施造成负面影响，且不利于规范行政主体的行为。因此，我们应对其给予重视和加紧完善，推动该制度的进步。
参考文献：
[1] 刘龙洋.行政执法全过程记录研究[D].石家庄：河北大学硕士学位论文，2022.
[2] 王琦.行政执法全过程记录制度实施研究[D].天津：天津师范大学硕士学位论文，2021.
[3] 武雯.行政执法全过程记录制度研究[D].哈尔滨：黑龙江大学硕士学位论文，2022.
[4] 张津婕.行政执法全过程记录制度实施研究[D].扬州：扬州大学硕士学位论文，2021.
[5] 卢鹏.教育行政执法全过程记录与案卷归档[J].山东档案，2020（4）.
[责任编辑 兴 华]
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